Strelka Pressin ystävällisellä luvalla julkaisemme otteen John M. Levyn modernista kaupunkisuunnittelusta - venäjänkielisen käännöstieteellisen toimittajan Alexei Novikovin sanoin "kaupunkisuunnittelun tietosanakirja, jonka on kirjoittanut urbanisti ja harjoittava kaupunkisuunnittelija, joka tukee melkein jokainen opinnäytetyö silmiinpistävällä esimerkillä, ensinnäkin omalla."
Miksi politiikkaa suunnitellaan?
Monista syistä suunnittelu tapahtuu yleensä hyvin politisoiduissa olosuhteissa:
1. Suunnittelu käsittää usein ihmisille vahingoittavia asioita, kuten naapuruston luonteen tai koulupiirin laadun. Suunnitteluratkaisu, josta et pidä, voi hyökätä elämääsi joka päivä, jos se toteutetaan asuin- tai työskentelyalueellasi. Väkivaltainen vastustaminen esikaupunkien asuntotukeen johtuu suurelta osin pelosta, että se vaikuttaa kielteisesti paikallisiin kouluihin. Joissakin tapauksissa nämä huolet ovat perusteettomia, toisissa eivät, mutta joka tapauksessa on helppo ymmärtää, miksi ilmenee emotionaalinen räjähdys, kun kyse on sellaisesta, jonka asukkaat uskovat vaikuttavan lastensa onnellisuuteen ja turvallisuuteen. Julkinen vastustaminen oli tärkein voima, joka lopetti kaupunkien uudistamisohjelman. Harvat toimeenpanovälineet voivat tuottaa enemmän tunteita kuin ohjelma, joka voi pakottaa kaupunkilaisen muuttamaan huoneistosta tai sijoittamaan liiketoimintansa yhden kirjoittajan sanoin "puhdistamaan tietä liittovaltion puskutraktorille".
2. Suunnitteluratkaisut ovat näkyviä paljaalla silmällä. Rakennukset, tiet, puistot, kiinteistöt - paikalliset näkevät ja tuntevat ne. Suunnitteluvirheitä - esimerkiksi arkkitehtonisia virheitä - on vaikea piilottaa.
3. Suunnitteluprosessi, kuten kaikki muut paikallishallinnon toiminnot, tapahtuu siellä, missä asut. Kansalaisen on helpompi vaikuttaa paikallisen kaupunginvaltuuston toimintaan kuin osavaltion lainsäätäjän tai kongressin päätöksiin. Tietoisuus mahdollisesta suorituskyvystä stimuloi osallistumista suunnitteluun.
4. Kansalaiset uskovat perustellusti, että heillä on jonkin verran tietoa suunnittelusta, vaikka he eivät olisikaan virallisesti tutkineet sitä. Suunnitteluun sisältyy maankäyttö, liikenteen hallinta, itse yhteisön luonne ja muut paikallisille asukkaille tutut asiat. Siksi paikalliset eivät yleensä luota ehdoitta suunnittelijoihin.
5. Suunnittelu käsittää päätösten tekemisen, joilla on vakavia taloudellisia vaikutuksia. Oletetaan, että herra X omistaa 100 hehtaarin viljelysmaata kaupungin laitamilla. Alueen maa-arvo kasvaa, ja on selvää, että sitä käytetään pian intensiivisemmin. Jos kunnallinen vesi ja viemäröinti asennetaan tontille johtavan tien varrelle, se voidaan rakentaa tiheydellä 12 asuntoa hehtaaria kohden; näin ollen yhden hehtaarin kustannukset olisivat esimerkiksi 100 000 dollaria. Toisaalta, jos tällä sivustolla ei ole pääsyä julkisiin palveluihin, sen käyttö rajoittuu omakotitalojen rakentamiseen yhden hehtaarin tontteihin, ja maan hinta on 10 tuhatta dollaria hehtaarilta. Tämä tarkoittaa sitä, että herra X voittaa tai menettää 9 miljoonaa dollaria riippuen siitä, sisältyykö kunnan integroitu suunnitelma hänen alueelleen vettä ja sanitaatiota. Voidaan helposti kuvitella vastaavia esimerkkejä, joissa maan potentiaalinen arvo riippuu kaavoituksesta, kadun laajentamisesta, maankehityksestä, hallituksen rakennuksesta, tulvien torjunnasta jne. Jopa ne, joilla ei ole muuta kiinteistöä kuin koti, saattavat tuntea ja aivan oikein, että heillä on merkittäviä taloudellisia etuja suunnitellessaan päätöksiä. Monille kansalaisille ainoa merkittävä kotipääoman lähde ei ole pankkitili tai osakkeet, vaan talon myynnistä mahdollisesti saatavat tulot. Siksi kiinteistöarvoihin vaikuttavat suunnittelupäätökset ovat välttämättömiä asunnon omistajille.
6. Suunnittelukysymykset voivat liittyä läheisesti kiinteistöveroihin. Kiinteistövero on yksi tärkeimmistä tulonlähteistä kunnille ja julkisille oppilaitoksille. Alueen kehitykseen vaikuttavat suunnittelupäätökset vaikuttavat myös alueen veropohjaan. Ne vaikuttavat kiinteistöveroihin, jotka paikallisten asukkaiden on maksettava, ja ovat todennäköisesti merkittäviä summia. Vuonna 2013 kiinteistöverotulot Yhdysvalloissa olivat 488 miljardia dollaria eli hieman yli 1500 dollaria asukasta kohden. Kiinteistöverojen taso on ollut kansalaisten huolenaihe monien vuosien ajan. Tämän todistavat Kalifornian asetus 13 ja vastaavat lait muissa osavaltioissa, joissa vahvistetaan enimmäisverovarat.
Suunnittelijat ja viranomainen
Pohjimmiltaan suunnittelijat toimivat konsultteina. Suunnittelijalla itsellään ei ole valtuuksia aloittaa muutoksia kaupungissa tai kaupunginosassa: jakaa budjettivaroja, antaa lakeja, tehdä sopimuksia tai luovuttaa omaisuutta. Jos suunnittelijoilla on tietyt oikeudelliset valtuudet (esimerkiksi maankäytön valvonnassa), asianomainen lainsäätäjä myöntää - ja tarvittaessa poistaa - sen. Suunnittelijan vaikutusaste riippuu siis hänen kyvystään muotoilla näkökulmansa, päästä yksimielisyyteen ja löytää liittolaisia tarvittavan auktoriteetin joukossa.
Suunnitelma on visio tulevaisuudesta. Suunnittelija vaikuttaa tapahtumiin siinä määrin kuin hän voi tehdä tästä visiosta yleisen. Suunnittelun alkuvuosina, kuten huomasimme Chicagon suunnitelman yhteydessä, oletettiin, että suunnittelija kehittää itsenäisesti koko suunnitelman (lukuun ottamatta joitain yksityiskohtia). Noina vuosina suunnittelijan tehtävä oli "myydä" ideoitaan yhteiskunnalle ja paikalliselle poliittiselle laitokselle. Burnham ja hänen kumppaninsa ovat toteuttaneet tämän suunnitelman Chicagossa erittäin menestyksekkäästi.
Nykyaikaisempi näkemys on, että hyvät suunnitelmat tulevat itse yhteiskunnalta. Tästä näkökulmasta suunnittelijan oikea tehtävä on helpottaa suunnitteluprosessia ja antaa asiantuntija-arvioita sen sijaan, että kehittäisi koko suunnitelmaa kokonaisuutena. On olemassa useita argumentteja modernin lähestymistavan puolesta suunnittelussa. Ensinnäkin hän välttää elitismiä. Suunnittelijalla on tiettyjä taitoja, joita tavallisella kansalaisella ei ole, mutta se ei tarkoita, että hän on älykkäämpi kuin muut. Toiseksi suunnittelijalla (ja kenelläkään muulla henkilöllä tai ihmisryhmällä) ei voi olla täydellistä ja tarkkaa käsitystä koko väestön eduista. Kukaan muu kuin me itse tiedämme todelliset tarpeemme ja mieltymyksemme. Jos näin on, kansalaisten edut voivat olla täysin edustettuina vain, jos he ovat mukana suunnitteluprosessissa varhaisessa vaiheessa. Kolmanneksi voidaan väittää, että kansalaisten merkittävällä osallistumisella luotu suunnitelma toteutuu todennäköisemmin kuin yksinomaan asiantuntijoiden laatima samanlaatuinen suunnitelma. Suunnitteluprosessiin osallistuminen kertoo kansalaiselle suunnitelman yksityiskohdista. Jos kansalaiset käyttävät aikansa ja energiansa suunnitelmaan, he tukevat sitä paremmin. Jotkut "suunnitelmastaan" muuttuvat "suunnitelmaksemme". On kuitenkin myös joitain vastalauseita. Esittelen ne alla.
Suunnittelijat näkevät nykyään osallistumisensa politiikkaan aivan eri tavalla kuin muutama vuosikymmen sitten. 1920- ja 1930-luvuilla oli tapana erottaa suunnitteluprosessi politiikasta ja olla politiikan yläpuolella. Suunnittelija raportoi yksinomaan "ei-poliittiselle" suunnittelulautakunnalle. Ajan myötä kävi selväksi, että suunnittelijan eristäminen politiikasta tekee siitä vähemmän tehokasta, koska päätökset tehdään politiikan alueella. Lisäksi kävi selväksi, että termi "ei-poliittinen" oli harhaanjohtava. Esimerkiksi vaikutusvaltaisten kansalaisten ryhmän sisällyttäminen julkiseen neuvostoon on lähinnä poliittinen päätös. Ryhmä vähemmän voimakkaita kansalaisia antaa suunnittelijoille todennäköisesti hyvin erilaiset ohjeet. Itse asiassa kukaan ei ole politiikan ulkopuolella, koska jokaisella on omat etunsa ja arvot, ja tämä on politiikan ydin.
Ajatus siitä, että suunnitteluprosessi tulisi erottaa politiikasta, syntyi kuntauudistuksen aikana 1800-luvun lopulla ja 1900-luvun alussa. Tuona aikana toimeenpanovalta monissa kaupungeissa siirtyi entisistä rakenteista, kuten New Yorkin Tammany Hall, virkamiehille ja joissakin paikoissa ammattimaisille johtajille, jotka eivät kuuluneet mihinkään poliittiseen puolueeseen. Joissakin kaupungeissa hallinnonuudistus on johtanut uuteen hallintorakenteeseen: valitulla pormestarilla on pääosin seremoniallinen rooli, kun taas todellinen vastuu ja auktoriteetti kuuluu lainsäätäjän palkkaamalle kaupunginjohtajalle. Uudistuksen kannattajat olivat sitä mieltä, että politiikka on likainen ja usein korruptoitunut toiminta, ja mitä vähemmän se vaikuttaa suunnitteluun, sitä parempi. Nykyaikainen näkemys noista tapahtumista on, että uudistusliike oli jossain määrin varakkaiden keskiluokan voitto työväenluokan ja vasta saapuneiden maahanmuuttajien etuja edustavista rakenteista. Yksinkertaisesti sanottuna uudistus ei ollut niinkään poikkeus politiikasta, vaan poliittisen vallan uudelleenjako.
Vallanjako
Suunnittelijan toimintaympäristölle on ominaista poliittisen, taloudellisen ja oikeudellisen vallan yhdistelmä. Tämä koskee kaikkia suunnittelijoita missä tahansa maassa, mutta erityisesti Yhdysvalloissa. Yhdysvaltain perustuslaki luotiin rajoittamaan hallituksen valtaa - ei vain suojelemaan koko kansaa tyrannialta, vaan myös suojelemaan vähemmistöjä "enemmistön tyrannialta". Ilmeisesti järjestelmää ei luotu helpottamaan hallituksen nopeaa ja päättäväistä toimintaa. Poliittinen valta Yhdysvalloissa on jaettu monilla tasoilla. Ensinnäkin se jaetaan toimeenpanovallan eri tasoille. Paikallis- ja osavaltiohallinnot ovat paljon voimakkaampia tekemisissä kansallisen hallituksen kanssa kuin useimmissa muissa länsimaiden demokratioissa, kuten Ranskassa tai Britanniassa. Paikallis- ja osavaltioiden hallitukset saavat pääsääntöisesti paljon enemmän omia tulojaan kuin muiden maiden vastaavat hallitukset. Taloudellinen vahvuus ja poliittinen autonomia ovat kietoutuneet toisiinsa. Yhdysvalloissa toimeenpanovallan autonomia valtion ja paikallistasolla perustuu perustuslakiin, joka, kuten sen kirjoittajat tarkoittavat, rajoittaa jyrkästi liittohallituksen toimivaltaa: vastustaminen vallan keskittymiselle on pitkäaikainen amerikkalainen poliittinen perinne.
Toiseksi on ns. Hallitushaarien erottaminen: toimeenpaneva, lainsäädännöllinen ja oikeuslaitos. Tämä jako palaa valtiomme perustamiseen ja perustuslain laatijoiden aikomukseen hillitä korkeinta valtaa jäsentämällä se siten, että kunkin toisen haaran vaikutus tasapainotetaan kahden muun vaikutuksella. Suunnittelu on hallituksen vastuulla, ja se on selvästi toimeenpanovallan tehtävä. Rahoitus tarvitaan kuitenkin melkein kaikkien suunnitelmien toteuttamiseksi. Verojen tason asettaminen ja varojen kohdentaminen ovat lainsäätäjän tehtäviä. Täytäntöönpanovalta ja lainsäädäntövalta on tietysti rajoitettu oikeuslaitokseen. Liittovaltion tuomarit nimittää toimeenpanovalta ja hyväksyvät lainsäätäjät. Valtion ja paikallistasolla oikeuslaitoksen muodostamismekanismi on rakennettu eri tavalla: joissakin tapauksissa tuomarit nimitetään liittovaltion mallin mukaisesti, toisissa heidät valitaan.
Vallanjaon lisäksi toimeenpanovallaksi, lainsäädännöksi ja tuomioistuimeksi paikallinen valta voidaan jakaa hallinnollisesti. Kaupunkien taajama, joka on yksi taloudellinen ja sosiaalinen kokonaisuus, voidaan jakaa kymmeniin tai jopa satoihin lainkäyttöalueisiin. Hallinnollisten piirien rinnalla voi olla useita piirit, joiden johdolla on tietyt toimeenpanovallat ja -vastuut. Esimerkiksi koulupiireillä on yleensä valta periä veroja ja joissain tapauksissa vierailla omaisuuksilla. Monissa osavaltioissa piirin asukkaat valitsevat piirinvaltuutetut suoraan, mikä puolestaan valitsee piirin valvojan. Koulujen hallintorakenne on siis samansuuntainen paikallishallinnon rakenteen kanssa, eikä se ole osa sitä. Molemmat rakenteet perivät kuitenkin veroja samalta väestöltä, niillä on valta tehdä maankäyttöpäätöksiä, laskea liikkeeseen velkoja ja tehdä pääomasijoituksia. Muut viranomaiset, esimerkiksi vesihuollosta, viemäröinnistä tai liikenteestä vastaavat, voidaan järjestää samalla tavalla.
Yhdysvalloilla on vahvat perinteet yksityisoikeuksien kunnioittamisesta. Oikeudellinen ristiriita valtion ja kiinteistönomistajien välillä on väistämätöntä. Näiden oikeuksien rajat määrittelee viime kädessä oikeuslaitos. Lisäksi, kuten olemme jo todenneet, tuomioistuimet toimivat usein yksityisten oikeuksien vartijoina ja voivat sellaisenaan vaatia tiettyjä toimia muilta hallintoelimiltä. Ehkä tunnetuin esimerkki on tuomioistuinten määräämä taistelu rodullista erottelua vastaan kouluissa, mutta muita esimerkkejä voidaan mainita. Esimerkiksi tuomioistuimen tulkinta vammaisten amerikkalaisista (ADA) 1992 määrittelee selvästi kunnan hallituksen vastuut tällä alalla ja varojen määrän, joka on osoitettava vammaisten ihmisten tukemiseksi.
Valtio kansalaisjärjestöillä on myös hyvin laajasti jaettu. Äänestäjinä kansalaiset ovat vallan lähde. Mutta yksilöt voivat myös muodostaa vaikutusryhmiä. Ja kaikki suunnittelijat, jotka työskentelevät kaupungissa, jossa suuri osa asuinrakennuksista on yksityisomistuksessa, törmää niihin. Monissa kaupungeissa ammattiliitoilla on paljon valtaa. Toinen esimerkki on ympäristöjärjestöt kuten Sierra Club tai paikalliset suojeluyhdistykset. Suurilla kiinteistövälittäjillä - sekä rakentamattomalla maalla että rakennuksilla - on myös tietty määrä valtaa, samoin kuin paikallisilla työnantajilla. Maankäytön suunnittelu, investointi ja rakentaminen ovat hyvin tiiviisti yhteydessä toisiinsa. Siksi rakennusalan työntekijät - sekä johtajat että tavalliset työntekijät - ovat usein tärkeimmät toimijat päätöksenteossa ja kiistanalaisten suunnittelukysymysten ratkaisemisessa.
Sen lisäksi, että kansalaiset osallistuvat suunnitteluprosessiin yksin tai tiettyjen ryhmien edustajina, suunnittelijat itse järjestävät tietyn kansalaisten osallistumisen; osittain houkuttelemaan yleisöä suunnitteluun, mutta myös siksi, että laki vaatii sitä usein. Suurin osa liittovaltion tuista on tarkoitettu moottoriteiden, vesi- ja sanitaatiojärjestelmien rakentamiseen, paikallisiin talouskehityshankkeisiin ja vastaaviin. myönnetään vain, jos kansalaisten järjestäytyneen osallistumisen vaatimus on täytetty etukäteen. Tällaiset vaatimukset eivät ole tyhjiä muodollisuuksia. Itse asiassa ne toteutetaan ilman ulkoista painostusta, koska suunnittelijat ja kunnan virkamiehet ovat hyvin tietoisia siitä, että jos nämä vaatimukset jätetään huomiotta, projekti voidaan sulkea menettelyllisistä syistä, joista säädetään lainsäädännössä, jossa rangaistaan liittovaltion kansalaisten osallistumista koskevien vaatimusten noudattamatta jättämisestä.
Monet suunnittelijat pääsevät myönteisesti ajatukseen kansalaisten osallistumisesta suunnitteluprosessiin, mutta se voi olla turhauttavaa. Suunnittelijalla, jolla on yhteinen näkemys kaupungista, ei ehkä kannata kansalaisten osallistuminen. He ovat keskittyneet enimmäkseen kotiseudullaan tapahtuvaan toimintaan eivätkä ole kovin kiinnostuneita”kokonaiskuvasta”. Monien suunnittelijoiden kokemus osoittaa, että kansalaiset ovat innokkaita osallistumaan keskusteluihin kotonaan liittyvistä asioista, mutta yleensä on erittäin vaikeaa saada heidät mukaan laajempaan keskusteluun, kuten aluesuunnitteluun. Tavallaan paikallisten ihmisten visio noudattaa maalauksessa suoran perspektiivin sääntöä: lähempänä katsojaa olevat esineet näyttävät paljon suuremmilta kuin saman kokoiset etäisyydellä. Siksi suunnittelijana, jolla on aktiivinen osuus kansalaisten osallistumisesta, voit tulla epätoivoiseksi, jos ammatillinen harkintanne, joka mahdollisesti syntyy tuntikausia tietyn tilanteen tutkimisesta, muutetaan, koska se on ristiriidassa kansalaisten (tai poliitikkojen) näkemysten kanssa. Tietysti ekonomisti, johtajaanalyytikko tai joku muu asiantuntija kokee samanlaisia tunteita antaessaan neuvoja tietyssä poliittisessa tilanteessa.
Tämä on perustavanlaatuinen tosiasia poliittisessa elämässä: yleisöä on helpompi saada protestoimaan kuin ilmaisemaan tukensa. Siksi tilanne kehittyy usein siten, että on ryhmiä, jotka ovat valmiita vastustamaan prosessia, mutta ei ole yhtä ryhmää, joka voisi osallistua siihen. Julkinen vastustus on lopettanut monet suunnittelijoiden aloitteet. Jokaisella kansalaisella on mahdollisuus ilmaista mielipiteensä, ja tässä mielessä kansalaisten osallistuminen on demokraattista. Se ei kuitenkaan aina heijasta yleistä mielipidettä niin paljon kuin ensi silmäyksellä näyttää. Kansalaisliikkeet ja vaikutusryhmät ovat spontaaneja ja saattavat heijastaa hyvin pienen osuuden väestöstä, mutta paikallishallinnot usein perääntyvät meluisen, tiukan vähemmistön painostuksesta. Kun varakkaat asunnonomistajat tallentavat julkisen kuulemisen aikana nuoren idealistisen suunnittelijan ajatuksia kohtuuhintaisen asunnon rakentamisesta, hänestä tulee todennäköisesti viisaampi ja pessimistisempi, ja hänellä on vastakkain mielipiteitä niin sanotun kansanvallan eduista.
Henkilö, jolla oli suurin vaikutusvalta New Yorkin pääkaupunkiseudulla, oli epäilemättä Robert Moses. Hänen uransa alkoi 1900-luvun alussa, kauan ennen kansalaisten osallistumista suunnitteluprosessiin. Hän oli loistava ja vallanhimoinen poliittisen manipulaation mestari, luottavainen omaan oikeuteensa. Nuoruudessaan hän oli myös idealisti. Hänellä oli suurin osa vastuusta moottoriteiden rakentamisesta, siltojen rakentamisesta, puistojen luomisesta, erilaisten kunnallisten tilojen rakentamisesta ja monien asuinrakennusten ja pienten yritysten tuhoamisesta, jotta hän voisi raivata tietä projekteilleen. Hän ei juurikaan kiinnostunut siitä, mitä yleisö halusi, ja hän ohjasi enemmän omia ajatuksiaan tarpeista. Hän herätti uskomatonta iloa ja polttavaa vihaa. Ei ole helppoa arvioida sen vaikutusta koko New Yorkiin ja sen ympäristöön, koska on vaikea edes kuvitella, mitä ne voisivat olla, jos Moosesta ei olisi siellä. Kaikki tämä voidaan sanoa tietyllä varmuudella - siinä tapauksessa niistä tulisi täysin erilaisia.
Pariisissa 1800-luvulla oli oma Robert Moses, nimeltään paroni Haussmann. Hänkin oli vallanhimoinen ja horjumaton luja; ja sen mahdollisuudet olivat myös suuria. Kävele Pariisin matkailukeskuksen läpi, ja on vaikea kieltää: se on kauniisti suunniteltu ja voit viettää siellä vapaa-aikaa. Mutta tietysti, jos olisit yksi tuhansista köyhistä pariisilaisista, jotka heitetään kaduille, koska Haussmann pyyhkäisi kokonaiset kaupunginosat maan pinnalta saadakseen ajatuksensa eloon, ajattelisit tätä miestä aivan eri tavalla. Oli miten on, hän ei välittänyt mielipiteestäsi ja luultavasti hyvinvoinnistasi.
Mutta riippumatta suunnittelijoiden mielipiteestä kansalaisten osallistumisesta (kirjoittajan kokemus osoittaa, että suurin osa suunnittelijoista on epämääräisiä), tätä asiaa ei voida jättää huomiotta. Kauan ovat menneet päivät, jolloin kansalaiset huokaisivat: "On mahdotonta taistella pormestarin kanssa!" - ja antautuivat väistämättömyyteen. Kansalaisten varallisuus ja koulutustaso ovat kasvaneet vuosikymmenien aikana, he eivät kunnioita vähemmän viranomaisia ja ovat todennäköisesti epäilevämpiä perustamisesta. He eivät aio seisoa syrjässä ja istua. Mooseksen ja Osmanin ajat ovat kauan menneet.
Suunnittelija tapaa harvoin yleistä yksimielisyyttä mistä tahansa asiasta. Usein on mahdollisuus päästä kompromissiin ja löytää enemmistölle sopiva kanta, mutta hyvin harvat kaikki asianomaiset osapuolet ovat valmiita sopimaan näkemyksistään julkisesta ongelmasta. Kun ehdotukset tehdään yleisesti, ne saavat usein enemmän hyväksyntää kuin silloin, kun ne on esitetty yksityiskohtaisesti. Esimerkiksi me kaikki kannatamme ympäristönsuojelun korkeaa tasoa, mutta tietyn laitoksen sulkemisesta käy nopeasti ilmi, että joillekin ympäristön hyvinvointi tuo toisille työttömyyttä. Suunnittelu, kuten politiikka, liittyy suurelta osin kompromissien taiteeseen.
